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將健康融入所有政策:理念、國際經驗與啟示


20168月召開的全國衛生與健康大會,提出把“將健康融入所有政策”作為新時期衛生與健康工作的六項方針之一。在中共中央、國務院印發的《“健康中國2030”規劃綱要》中,把“將健康融入所有政策”作為體制機制改革的重要內容之一,要求“加強各部門各行業的溝通協作,形成促進健康的合力”?!皩⒔】等谌胨姓摺笔鞘澜缧l生組織(WHO)最早提出并倡導的理念,它是針對健康的宏觀社會和經濟決定因素,采取跨部門行動的一種策略。本文將介紹“將健康融入所有政策”理念的含義和主要的國際經驗,以期對我國下一步實施“將健康融入所有政策”的工作方針帶來啟示和借鑒。

  一、“將健康融入所有政策”的含義和由來

  “將健康融入所有政策(Health in All Policies, HiAP)”是20136月世界衛生組織舉辦的第八屆國際健康促進大會的主題。大會發表的《赫爾辛基宣言》將HiAP定義為一種以改善人群健康和健康公平為目標的公共政策制定方法,它系統地考慮這些公共政策可能帶來的健康后果,尋求部門間協作,避免政策對健康造成不利影響。

  “將健康融入所有政策”的思想最早源于世界衛生組織1978年《阿拉木圖宣言》,宣言指出健康是世界范圍內重要的社會目標,這個目標的實現不僅僅需要衛生部門的努力,也需要其他社會、經濟部門參與。1986年第一屆全球健康促進大會通過的《渥太華憲章》提出建立健康的公共政策(healthy public policy) ,它把健康問題提到了各個部門、各級領導的議事日程上,使他們了解決策對健康后果的影響并承擔健康責任。2005WHO社會決定因素委員會在教育、工業、稅收和福利工作中推薦使用健康促進政策,即非衛生部門也要將健康納入工作考慮范疇。20136月的《赫爾辛基宣言》正式提出了HiAP并認為HiAP是實現聯合國千年發展目標組成部分,各個國家在起草2015 年之后的發展計劃時應該重點考慮HiAP。

  “將健康融入所有政策”的理論基礎是:健康的社會決定因素非常廣泛,其他部門(如交通、農業、教育、就業等部門)的政策會對健康產生深刻的影響,要解決健康問題,需要各個部門都來制定有利于健康的政策,而不僅靠衛生部門一家。作為一種公共政策制定方法,HiAP的關鍵是衛生部門開展跨部門活動,與其他部門合作,共同制定政策、實施干預,因而是一種跨部門治理??绮块T治理機制是解決跨部門權力不均衡問題的一套制度化策略,包括健康方面政治領導力的建立,將健康融入其中的政府組織結構及決策程序,相應監督與評估機制的完善,政策倡導能力和評估工具應用能力的構建等。

  二、“將健康融入所有政策”的國際經驗

  為了提高全民健康水平,一些國家在實踐中自覺應用了“將健康融入所有政策”的理念,取得了一些成績和經驗。有的是在國家或地區整體健康戰略層面,如芬蘭在慢性病防控領域實施HiAP,南澳大利亞的“南澳戰略計劃”,不丹的“國民幸福指數”等;有的是在公共衛生重大項目層面,如印度的煙草控制,納米比亞的多部門艾滋病防控,瑞典減少道路交通傷害的跨部門合作等等。以下介紹兩個代表性國家的經驗,即芬蘭和泰國。

  1.芬蘭

  芬蘭是最早實踐“將健康融入所有政策”理念的國家。20 世紀 60 年代和 70 年代早期,芬蘭冠心病和其他心血管疾病的死亡率特別高,其中男性的死亡率是全球最高的。芬蘭政府決定從創造健康的環境、引導人們建立健康的生活方式和提供優質的衛生服務三個方面著手實施綜合干預措施。芬蘭政府在頂層設計中建立跨部門委員會,如成立公共衛生咨詢委員會,人員來自所有政府部委機構、非政府組織和科研機構等。在率先開展心血管病防控項目的北卡省,跨部門溝通與合作是項目成功的關鍵因素,項目組與社區機構緊密合作,利用各種機會與政府部門、非政府組織、大眾傳媒及食品行業進行溝通,探討如何才能實現項目目標。在跨部門合作機制下,芬蘭出臺了一系列有利于健康生活方式的政策法規,例如食品生產法規要求牛奶的脂肪含量不能超過1%;價格法規要求給予低脂奶制品價格補貼;取消面包業的黃油財政補貼;商標法規要求標明食品的含鹽量等;大幅提高對酒類、煙草制品的稅收;可樂定價高于非碳酸飲料;等等。這些政策改變了人們的飲食方式,使得心血管疾病的危險因素大為降低。19692001年芬蘭全國的心血管疾病死亡率從450/10萬下降到 150/10萬,下降了66%。

  2.泰國

  泰國作為一個發展中國家,針對影響人民健康的危險因素進行干預,實踐了“將健康融入所有政策”。其特點是成立一個獨立于政府各部門的自主機構——Thai Health (泰國健康促進基金會)來開展廣泛的健康促進。Thai Health 的權利與其他國家機構有一定的交叉和重疊,其職責是促進、激勵、支持和開展健康促進活動,其經費來源于從煙酒生產商和進口商征收的“不道德稅”。它的管理由執行委員會(Executive Board)主持,總理擔任執行委員會主席、衛生部部長擔任執行委員會第一副主席、一名專家擔任執行委員會第二副主席,執行委員會其他成員分別由來自9個部委的代表和8位獨立專家組成。另有一個獨立于Thai Health的評估委員會(Evaluation Board)負責評估Thai Health的管理、運行以及它的規劃、項目和活動。自2001年成立以來,通過多部門合作已開展了2000 多個項目,重點針對影響泰國人民健康的主要危險因素,依次是不安全性行為、吸煙、飲酒、不戴摩托車安全帽、高血壓、藥物濫用、肥胖、骨質疏松、水果蔬菜消耗不足、職業損害等進行干預。10 年時間內成功地降低了泰國吸煙和飲酒的人數,增加了體育鍛煉人群比例,實現了其健康促進和增進泰國人民健康的目的。

  總結各國經驗,要成功實施“將健康融入所有政策”,需要做到以下幾個方面:

  一是建立以健康和健康公平為核心的政治領導力。政府有一系列需要優先解決的問題,健康不會自動超越其他政策目標獲得優先地位;各個部門也以本部門的職責為重點,不會主動將健康列為其政策制定的重要考慮。這就需要不斷倡導政府將健康和健康公平放在優先位置,將其視為對公民的一項核心責任。衛生部門應加強提供關于健康和健康公平影響程度的證據,并有效宣傳和傳播證據,形成公眾輿論,引發社會和政治層面的關注。

  二是要建立“將健康融入所有政策”的領導和組織機構。領導機構負責政策制定、管理、調整和推動,對于HiAP的實施至關重要。根據所在國家的實際情況,領導機構可以是一個單獨機構(如衛生部、總統或總理辦公室、其他公共機構),也可以是跨部門機構(如部門間協調委員會)。如泰國的Thai Health是獨立機構;芬蘭的公共衛生咨詢委員會則是一個由多部門組成的永久性跨部門委員會,這個委員會不僅包括芬蘭社會事務健康部,還包括其他部門成員。有的國家是針對特定健康問題建立跨部門委員會,如印度的國家煙草控制小組,尼泊爾的營養協調委員會。

  三是建立完善的實施、監督與評價機制。依靠健康相關的政策議程和規范框架來啟動“將健康融入所有政策”,例如立法、規劃、強制報告、國際協議和有關健康與發展議程的全球承諾等是比較通行的做法。例如,各國通過制定健康公民計劃、實現聯合國“千年發展目標”、履行WHO《煙草控制框架公約》等推動HiAP的實施。開展健康影響評估(HIA)是一種“將健康融入所有政策”的重要工具性機制,一些地區(如加拿大的魁北克?。┩ㄟ^立法要求強制實施健康影響評估,瑞典則委托公共衛生協會專門開展健康影響評估。監督與評價對于HiAP可持續性實施非常重要??绮块T項目的執行一般需要較長時間,其中一些結果不易測評,往往面臨數據缺乏的問題。因此,需盡早制訂監測和評價計劃,將其整合到HiAP整個過程中。應用不同的評價和評估工具促進HiAP的實施進程,例如WHO的城市健康公平評估和響應工具(Urban HEART)等評價工具。有的國家在政府部門設立監督評價機構,負責跟蹤后續進程和決議的影響。

  四是加強能力建設。推廣和實施HiAP,要求不同行業的機構和個人具備新的知識和技巧,特別是對衛生部門來說,HiAP的推進很大程度上取決于衛生部門主動尋求與其他部門合作并影響其他部門的能力。因此,要注重提高衛生部門能力,包括法律和政策監管能力,與決策者、其他部門和社會成員交流和協作的能力,以及公共衛生方面的科研、數據獲取和政策分析能力等。

  三、我國實施“將健康融入所有政策”的啟示和建議

  “將健康融入所有政策”對我國并非全新事物,在應對SARS、艾滋病防控、煙草控制、慢性病防控、愛國衛生運動等工作中,與其相關的理念、策略和措施都已經得到了較為充分的體現。但是,與許多系統、廣泛地踐行“將健康融入所有政策”的國家和地區相比,我國在這方面還處于初級階段,與之相關的研究工作、實施路徑、人才儲備等都比較薄弱?!丁敖】抵袊?/span>2030”規劃綱要》的發布和執行,為實施“將健康融入所有政策”提供了很好的機遇。根據國際經驗,我國應積極探索符合我國國情的運用路徑。

  一是要加強領導機構和跨部門協調機制的建立。建議中央政府成立高層的跨部門領導機構,可在“國務院醫改領導小組”基礎上擴大職能,將健康相關職能納入該領導小組,并加強對相關部門的領導與協調工作。各地區也應建立相應的組織領導機構。通過部門聯席會議、建立聯合執行機構等機制強化部門協作。

  二是以現有規劃、政策和項目為載體,充分落實“將健康融入所有政策”。借《“健康中國2030”規劃綱要》頒布實施的機會,推動各地區制定本地區的健康規劃。在規劃制定中,充分應用HiAP的理念,分析本地的健康影響因素,評估健康需求和優先問題,建立系統解決方案以及加強部門合作。充分利用現有的健康城市、衛生城市(鎮)創建、慢性病防控綜合示范區、全民健康素養促進行動等健康促進項目和行動,在實施中注重加強HiAP的機制建設。定期對各地在建立HiAP機制方面的最佳實踐進行展示和交流,推動全國范圍內的組織、機構和政府職能改革。

  三是全面建立健康影響評估評價制度,將其作為“將健康融入所有政策”的抓手。應指定某一政府部門或第三方社會機構作為健康影響評估評價工作的實施主體。建立國家級健康影響評估評價制度專家委員會,由醫療衛生、環境、市政、交通、民政、教育等相關領域專家共同組成,開發適合我國國情的評估評價指標體系和工具,不斷完善評估制度。完善健康影響評估評價制度的立法工作,增強其法律強制性,保證制度的有效實施。

  四是建立必要的監測評估和問責機制?;谌丝诮】捣矫娴淖C據對“將健康融入所有政策”的實施效果進行監測和評估,才能夠更好地推動政策的實施。因此,應整合各相關部門的人口健康數據,建立統一的基礎數據庫。充分利用互聯網、大數據等信息挖掘手段,建立動態監測評估體系。建立考核問責機制,將各部門、各地方政府對于人民健康的責任,納入其政績考核指標體系。

  五是大力加強能力建設。盡管政府作為一個整體對其公民健康負有最終責任,各級衛生部門仍是推進HiAP的關鍵。衛生部門在實施中的能力建設,特別是數據收集、政策分析、政策倡導的能力非常關鍵。應加強對政府衛生管理人員、公共衛生人員、健康促進和教育、衛生政策研究等方面人員的培訓,提高其政策分析、研究、倡導等方面的水平和能力。加強對健康評估評價相關工具的研究與開發。注重吸收媒體、社會團體、第三方組織等參與到政策討論、監測、評估中,提高其政策參與能力。

(來源:行政管理改革

責任編輯 :賈瑩瑩

 

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